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业身上的津贴给付的财政负担和行政负担阻碍了企业的运营效率和在现代经济中的竞争力的提高。”当时中国的社会经济发展之所以缺乏效率、缺乏可持续性，一个重要的症结便在于此。
（二）对民众基本权利的重视甚于对民众基本生活质量需求的保障
相对而言，这一时期中国的社会政策对民众基本权利的重视程度明显超过对民众基本生活质量需求保障的重视程度，两者形成了较为明显的对比。在涉及到民众基本权利的社会政策方面的政策力度较大，内容比较丰富，舆论宣传的声势也很大，况且还有相应的专门机构，如工会、共青团、妇女联合会、农民协会等组织予以组织实施。正因为如此，这一时期中国有关民众基本权利方面的社会政策能够取得比较明显的成就。而这一时期中国有关民众基本生活质量需求方面的社会政策就总体而言则显得力度不够，涉及面不宽，声势不大。表现在：其一，涉及人民生活方面的资金投入比重过小。例如，在全民所有制单位，职工的劳保福利费用总额相当于工资总额的比重呈历年下降的趋势，1953年为，1955年为，1960年为，1965年为，1970年为，1975年为。其二，实行消极的收入政策。这一时期实行的是低工资政策。从表3中我们可以看到，这一时期职工工资增长幅度极为缓慢，几乎处在一种停滞的状态。如果按可比价格计算，全部职工平均工资指数以1952年为100，到1977年该指数仅仅上升至。其三，相关社会政策的内容十分简单。这一时期同民众基本生活质量需求方面相关的社会政策一般只限于社会救助、劳动保险、工资、户籍制度、生存性物品供应等，而像优生保健法、公益事业法、资源和环境保护法、职业训练法、国民住宅条例、义务教育法等法规均付之阙如。如果从社会政策的类型着眼，这一时期同民众基本生活质量需求方面相关的社会政策只是属于“生存型的社会政策”，远远不是“发展型的社会政策”。
之所以会出现对民众基本权利的重视甚于对民众基本需求的保障这种现象，究其原因主要在于：其一，劳动大众基本权利高于一切的普遍观念。当时的人们普遍认为，正是为了获得民族独立、为了消灭阶级剥削和阶级压迫、为了劳动大众的解放，新中国才得以建立。新中国最为重要的使命应当是劳动大众当家作主，保护民众的基本权利。也正因为如此，建国30年人们基于特有的对社会公正的理解，其具体体现就是从消灭人剥削人、人压迫人的高度来制定社会政策。与之相适应，有关维护民众基本权利方面的社会政策也就呈现出一种相对强势的状态。其二，不重视民众的基本生活质量。当时是短缺经济时代，国家缺乏必要的财力来重视民众的基本生活质量需求问题。然而需要注意的是，当时至少还有两个因素直接妨碍着对民众基本生活质量需求的重视。一是对于世俗化进程的排斥。在建国后的30年间，整个社会所倡导并予以努力实施的是个人对社会、对集体的无条件“奉献”，倡导的是精神需求重于物质需求。在这样的背景之下，国家不可能看重同民众基本生活质量需求相关的社会政策。二是对“长远利益”和“眼前利益”关系的解释。当时是把美好的生活当作十分久远的目标亦即人民的“长远利益”来看待，而把社会成员现实的、切身的生活当作“眼前利益”来看待。至于“长远利益”和“眼前利益”的关系问题，社会所提倡的是“长远利益”高于“眼前利益”，为了“长远利益”必要时甚至可以牺牲“眼前利益”。“当目前国家需要集中主要力量建设重工业、奠定社会主义基础的时候，我们全国人民都必须把注意的重点放在长远利益上面。我们不能够只看到眼前的利益而忽视了长远的利益。为着我们子子孙孙的幸福，我们不能不暂时把许多困难担当起来。”既然不看重人民的“眼前利益”，那么也就自然不看重当时的民众基本生活质量的需求了，也就不可能制定与实施相关的社会政策。
从平均到公正：中国社会政策的演进（8）
（三）社会政策的非全民性
社会政策是面向全体社会成员的，理应具有普惠性亦即全民性。但是，为了解决工业化和资源极为匮乏之间的矛盾，当时中国实施的是一种有所差别的社会政策。社会被人为地分为不同的板块，同一板块内实行相同的社会政策，不同板块之间的社会政策有着明显区别。
社会政策的这种非全民性，在城市和农村两个不同的板块中得到了充分的体现，使得这一时期中国的社会政策具有明显的二元性特征。总的来说，社会政策惠及农村板块的内容无法同城市相比，农村与城市在社会政策方面形成了巨大的落差。体现在：其一，严格的城乡身份区分政策。国家通过严格的户籍制度将城市和农村分为两个相互隔绝的生活板块。1958年1月，国家公布了全国人大常委会通过的《中华人民共和国户口登记条例》。该《条例》规定：“城市、水上和设有派出所的镇，应当每户发给一本户口簿。农村以合作社为单位发给户口簿……公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”这些规定阻止了农村居民向城市的流动，从而将中国社会的全部成员分别归为城市居民和农村居民这样两大身份系列。其二，城市居民所享受的各种保障和福利政策要远远优于农村居民。城市居民凭借国家发给的粮证、煤证、油票、肉票等可以买到由国家统一提供的低价生活资料。城市职工以及其他许多城市居民可以享受或部分享受公费医疗，许多城市居民还可以享受诸如低价租借住房、子女入学入托，甚至包括就业等种种保障福利。
非全民性的社会政策所产生的负面社会效应是巨大的。1949年以前，中国社会的城乡二元经济结构已经存在，城乡之间的发展就已存在着严重的不平衡现象。建国30年非全民性社会政策的实行，加大了城乡差距，固化了城乡二元经济结构，使城乡之间的不平衡发展程度达到了空前的状态。
（四）社会政策的不规范性
应当承认，在五六十年代，中国共产党毕竟刚刚开始执政，从其基本意识和基本方式来看，尚未从一个“革命党”完整地转换为一个“执政党”，尚未从“斗争意识”中完整地转换为“建设意识”，其执政的经验明显不足，尤其是现代化建设的经验和知识准备严重匮乏。正因为如此，这一时期的社会政策呈现出明显的不规范色彩。这主要表现在：其一，缺乏多方的参与。在社会政策的形成过程中，理应让多方人员尤其是利益相关的人员参与，使之能够比较充分地表意以维护自己的权益。但是，在建国30年社会政策的制定过程中，大多是由党和政府来直接决定的，民众的参与及表意的渠道十分有限。这在某种程度上使不少社会政策缺少了起码的合法性（正当性）。其二，缺乏基础意义上的科学性。比如，“大跃进”期间有关农村公共食堂的政策便是比较典型的心血来潮之作，缺乏事先周密的信息收集与案例分析。另外，当时许多社会政策尽管在出台时也比较慎重，但是却缺少相关的评估机制和修正机制，因而长期得不到必要的纠正。比如，知识青年“上山下乡”政策、不合理的户籍政策等，都长时间地起着负面作用，但却一直没有得到应有的纠正。其三，行动主体过于单薄。由于计划经济体制的存在，且政府几乎垄断了一切社会资源，因而中国社会诸如“第三部门”和社区层面的力量不可能生长。在这样的情形之下，社会政策的行动主体只能是政府以及具有准政府性质的工会、青年团以及妇女联合会等组织。
从平均到公正：中国社会政策的演进（9）
（五）社会政策的实施往往借助于社会动员来完成
这一时期社会政策的实施是同社会动员紧密相联的。党和政府十分重视运用社会动员的方式来实施社会政策。从中华人民共和国第一部宪法、第一部婚姻法、第一部劳动保险法规的实施，到文化扫盲、女性解放，均是借助了社会动员（具体表现为群众运动）的方式。20世纪60年代开始的大规模的“上山下乡”运动更是通过社会动员的方式予以实施。类似的做法既反映了当时适应于中国民众实际状况的管理方式特征，也反映了中国社会决策层在社会政策方面急于求成的心理状态。
运用社会动员的方式来实施社会政策的做法利弊兼具。从积极的方面看，高强度地运用社会动员的方式实施社会政策，由于社会取向的相对单一和社会成员行为的相对一致，因而可以有效地减小多种阻力，容易取得面积大、见效快的效果。这一时期中国社会女性解放运动之所以能够迅速展开，大众教育之所以能够较有成效的推进，平等的民族关系之所以能够迅速确立，其他多种社会政策之所以能够迅速有效的实施，究其原因是同社会动员的方式密切相关的。从消极的方面看，高强度地运用社会动员的方式实施社会政策，难免会产生许多十分明显的弊端，甚至会留下一些后遗症。这主要表现在：其一，对个体人实际需求和权利的损害。社会是由无数个体人所组成的，个体人之间存在着种种差异，有着自己一些特殊的需求；个体人均应有自己的权利。应当看到的是，在这一时期社会动员的高潮中，出于高度整合的惯性，整个社会难免会进一步产生整齐划一的“社会成员”模式，从而程度不同地轻视甚至忽略了个体人的实际需求，侵害了个体人的基本权利。这种做法同社会政策的基本目的是相左的。其二，对于社会政策的实施操作有着负面的影响。从操作的层面来看，在缺乏科学设计、缺乏科*作机制的情形之下，采取高强度社会动员、群众运动的方式来促成社会政策的实施，其结果必定会使社会政策实际效果当中的水分较多，成果也难免要粗糙一些。其三，加重错误社会政策的负面效果。当时，有些社会政策如“知识青年上山下乡”政策等明显是错误的。但是，由于这些社会政策是同高强度的社会动员紧密相联，而高强度的社会动员可以说是集中了全社会的力量来强行推行这些社会政策，其结果必然是加剧了错误社会政策的负面社会效应。
四、改革开放以来社会政策的主要进展
改革开放以来，中国社会政策的进展主要表现在三个方面：一是社会政策基本理念及取向的转换；二是一些具体的社会政策取得了明显的进展；三是社会政策呈现出一种比较体系化的迹象，而且其中的许多内容开始同国际接轨。
（一）社会政策基本理念及取向的转换
改革开放以来现代化和市场经济的正常发育，使得中国社会政策的基本理念和基本取向发生了重大的变化，即：由以往平均主义的基本取向转变为现代公正意义上的基本取向。对此，可以作如是的理解：其一，改革开放以来，个体人意识逐渐确立，“个体人”逐渐从“整体人”当中剥离出来。就个体人和社会整体之间的关系来